| "О МЕСТНОМ САМОУПРАВ..." Часть 3 |  |
| ГЛАВНАЯ | Назад... | Дальше... | Наши услуги | Пишите нам! | Гостевая книга |
 |
Часть 3 "Местное самоуправление"
Возможно, у вновь избранного президентом Татарстана М. Шаймиева есть некоторое количество достоинств, но на общероссийском политическом небосклоне к звездам, скажем, первой, величины общественно-значимой яркости его уж никак не причислишь. И тем не менее, он побеждает на выборах всех своих соперников просто с ошеломляющим счетом - более 80 процентов голосов! Что-то похожее на такой результат в других регионах сразу и не припомнишь. О чем это говорит ? О двух вещах: во-первых, на сегодняшний день вот это и есть самые "грязные" выборы из тех, которые состоялись в последнее время, ибо у избирателей республики просто не было никакой альтернативы вовсе. Кстати сказать, почти везде и всюду, где действующие главы краевых и областных администраций баллотировались на второй срок, мы не найдем достаточно убедительных примеров равной борьбы кандидатов, и это есть второе, а на самом деле, главное: в нормальном обществе не может так быть, чтобы в масштабах крупного региона - в области, крае, во всей республике не нашлось ни одного достойного, способного составить в борьбе за местный престол реальную, мало-мальски заметную конкуренцию действующему губернатору-президенту. Мы сейчас, конечно, говорим о региональных вещах, так сказать, в чистом виде, имея в виду невмешательство Центра в дела субъекта Федерации. Если у Кремля просматривается в данном регионе конкретный интерес, то в администрации президента найдут возможности его очень конкретно реализовать, но это уже и не избирательная кампания, и вообще другая тема. Речь, стало быть, вот о чем: только мощное, развитое, экономически и политически независимое в рамках законом закрепленной компетенции и полномочий местное самоуправление способно сформировать в регионах ту общественно-политическую среду, которая и обеспечивает наполнение реальным содержанием таких понятий, как "демократия", "гражданское общество", "свободные выборы" и т.д., и только тогда мы можем говорить о том, что есть заслон беспределу и произволу власти "субъективного" царя-батюшки, именуемого где президентом республики, где главой края, где губернатором, а в обиходе проще и понятнее - "хозяином" региона, если не сказать "паханом". Вот почему, и это надобно решительно признать, нет сегодня в России местного самоуправления. Всё прочие рассуждения на сей счет - либо от лукавого, либо от непонимания существа вопроса, а зачастую, просто от желания как-то скоротать время в ходе очередной околонаучной дискуссии по проблемам мифологического свойства. А дискуссий и диспутов вокруг муниципальной темы просто тьма. Журналы, газеты, конгрессы, ассоциации, союзы, объединения - перечень названий займет слишком много места - все обсуждают проблемы местного самоуправления. Мы не говорим, что это плохо, но складывается такое впечатление, что кем-то дана установка заболтать, заговорить сам вопрос, утопить его в словопрениях, что и делается с большим энтузиазмом, причем, вполне авторитетными и не лишенными кругозора людьми. А нашим, как известно, ученым только дай поговорить на общие темы: "Прервавшаяся в России восемьдесят лет назад "связь времён" не позволяет ныне говорить всерьёз о каких-либо отечественных традициях самоуправления". Или вот еще глубокая мысль: "Идеи муниципализации, которые недавно обрели в нашей стране правовой статус, неожиданно, как вирус СПИДа, занесены в Россию из-за границы и не освоены ещё ни в одной из форм общественного сознания: ни наукой, ни юриспруденцией, ни культурой" ( Н. Шестопёров, председатель общественного комитета по вопросам самоуправления г. Обнинска.) Кто тут что может возразить? На первый взгляд, всё абсолютно верно - и "связь времен", прерывалась у нас, было дело, и традиций управлять самими собой, конечно, нет, ибо откуда же им, собственно говоря, взяться в "стране рабов, в стране господ", и действующие у нас нормы муниципального права возникли не из потребностей жизни, а были заимствованы в "готовом виде" у наиболее развитых демократий - всё это так. Но вот вопрос: скажите, профессор, а насколько мы с учетом понимания, извините, очевидных вещей стали ближе к решению кардинальной проблемы - устранению принципиального противоречия между организацией экономических процессов жизнеобеспечения населения и действующей схемой государственного устройства, а говоря проще, между государственным устройством страны и местным самоуправлением. Вот же в чем корень вопроса! Поговорим об это чуть подробнее. Как отмечает П. Ореховский в тезисах доклада КМД о "Совершенствовании взаимодействия между органами центральной, региональной и местной власти" указанное противоречие для России не является чем-то искусственным, надуманным, или же тем, что непосредственно вытекает, скажем, из принятой в 1993 году "неудачной" Конституции РФ и равно с ней, если не худшего по всем статьям Закона РФ "Об основах местного самоуправления", да плюс сюда еще и 1344 федеральных акта, касающихся вопросов местного самоуправления. К слову сказать, давно бы пора объявить мораторий на их размножение и подумать о системном подхо-де к этому вопросу. Но анализ зарубежных аналогов показывает, что система местного самоуправления как схема, реализуемая в странах континентальной Европы, а также и в США, имеют каждая свои специфические недостатки. Один род конфликтов, например, заложен в варианте США, когда группа граждан определенной численности (для каждого штата такого рода нормы численности - свои) на собрании может проголосовать за создание муниципального образования. В этом случае государство вынуждено "достраивать себя сверху", вводя такое звено, как округа, той или иной функциональной направленности. Несколько иного рода конфликты заложены в варианте Германии, когда там предпринимаются попытки рационализации государственного управления и сокращения аппарата, то это неизбежно приводит к столкновению с местными властями. В этом случае единственным выходом является проведение референдумов и непосредственное обращение к населению административных единиц - и тем самым приходится "достраивать государство снизу" . Иначе говоря, противоречия между различными уровнями власти имманентно присущи самой природе власти, и это вещи объективного порядка. Другое дело, как мы пытаемся их устранить, когда признаем наличие таковых. И здесь опять же надо смотреть в самый корень, как учил нас один небезызвестный директор пробирной палатки. А в корне - и цель, и смысл борьбы - земля, собственность, деньги. Все это вместе - ресурсное обеспечение института местного самоуправления. Этого нет, и говорить не о чем. Вопрос "о земле" в контексте обсуждаемой темы мы будем понимать несколько шире, а не только как проблему повышения эффективности использования земель, фактически закрепленных на данный момент за муниципальными образованиями. И здесь мы исходим из принципиального положения: для того, чтобы самоуправление начало - только начало, подчеркнем здесь, ибо это всего лишь необходимое, но далеко не достаточное условие - превращаться в реальную власть, а не поддерживаемое дотациями недоразумение, нужно, прежде всего, разобраться с границами самоуправляющихся территорий. Критерий здесь один: земельные ресурсы, определяемые административными границами, должны соответствовать той компетенции, которая возложена на данный орган власти местного самоуправления. Такой подход в целом не исключает и пересмотр границ субъектов РФ. Речь сейчас, конечно, идет не о том, чтобы немедленно перекроить все ныне существующие административно-территориальные разграничения. Но принципиально надо исходить из того, что административные границы муниципального образования, определяющие его территорию, его землю, должны быть такими, чтобы это позволяло населению, как самоуправляющемуся сообществу, нормально жить, используя ресурсы территории, развивая местную экономику, собирая налоги, за счет чего обеспечивая возможность решать все насущные местные задачи в пределах определенных Законом полномочий. А что мы в этом плане имеем на сегодняшний день? Областные и краевые столицы, индустриально развитые и экономические самостоятельные города, входящие в состав субъектов Федедрации, буквально задыхаются в своих нынешних границах, развиваться им просто некуда. Ученые, например, провели исследование для города Рязани и выяснили, что здесь муниципальная территория должна быть, как минимум, в четыре раза больше. Но все земли вокруг Рязани в направлении ее перспективного развития отданы бывшим колхозам и бывшим совхозам, которые используют её, мягко говоря, не очень эффективно. Таким образом, никаких перспектив у города Рязани, как муниципального образования, нет. И если бы это был в масштабах страны один единственный факт, то можно бы смело закатывать банкет на любое количество персон. Увы, но перспектив развития сегодня, практически, нет ни у одного среднего, и тем более, крупного города в России. Зато есть обратная тенденция - дробить территорию края или области на всё большее количество районов. Скажем, в Белгородской области за последнее время возникло три новых административных района - Краснянский, Грайворонский и Краснояружский. Клонирование муниципальных пигмеев идет и в других регионах. Никакой логики, которая могла бы оправдать подобные действия властей субъектов Федерации, здесь нет и быть не может, если не считать только того, что территориальное дробление - это лучший и самый простой способ "доказать" всему миру неэффективность и недееспособность местного самоуправления. Налоговые поступления, собираемые на территории карликовых муниципальных образований , почти полностью тратятся на содержание тамошней администрации, а что же касается других потребностей местного бюджета, то они покрываются за счет дотаций из бюджета субъекта Федерации, а правильнее будет сказать, их содержат те муниципалитеты, в зоне экономического влияния которых они находятся. Таким образом, на повестке дня стоит вопрос о необходимости отказа от практики сплошной "муниципализации" всей страны. Если мы говорим, что в Конституции нашей страны зафиксированы права и свободы граждан России, в том числе, право на самоуправление - на самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения, круг которых очерчен соответствующими нормативными актами, то надо просто обеспечить выполнение положений Основного закона, и всё. Это и будет - "государственной поддержкой" местного самоуправления. При этом мы исходим из того, что наличие к населения права на самоуправление не означает его обязательность. Граждане любого населённого пункта, любой территориальной единицы, будь то малый, средний или крупный город, сельский район должны сами, оценив свои возможности и перспективы, решить, оставаться ли полностью в государственном управлении или им выгоднее выйти из-под него в части, касающейся коммунально-бытовых и других вопросов местного значения. На этом этапе возможна, что действующим законодательство, кстати, предусмотрено, постановка вопроса о слиянии, укрупнении муниципальных образований, которые территориально, исторически и экономически так или иначе тяготеют друг к другу. Все сельские районы, окружающие областные и краевые центры, надо уже сейчас к ним административно присоединить. Порой ведь доходит до анекдотических вещей: Белгородский государственный академический драматический театр, что красуется в самом сердце столицы Белогорья, еще совсем недавно по бумагам стоял на землях, арендуемых областным центром у примыкающего к городской черте колхоза. Из городской казны платили, естественно, аренду, всякий раз при этом как бы закрывая глаза на абсурдность и нелепость этих платежей. В тоже время почти всё, или подавляющая часть населения Белгородского сельского района работает в Белгороде живет, можно сказать, тоже в Белгороде, а доживающие свой век окрестные села, деревни и хутора - это в лучшем случае, дачные участки белгородцев, в худшем - зарастающие бурьяном пустыри. Таким образом, приступая к конструированию системы муниципального управления, мы ставим во главу угла то, что, во-первых, она должна быть эффективной, т.е. способной самостоятельно выявлять и формулировать отвечающие чаяниям муниципального сообщества цели, принимать сообразные им управленческие решения и осуществлять их, опираясь на располагаемые ресурсы. Среди последних важнейшей составляющей является муниципальная собственность. Принято считать, что основная проблема здесь заключается в том, что муниципальная собственность до сих пор не сформирована (если понимать последний термин в широком смысле), а необходимые законодательные акты, позволяющие полноценно использовать муниципальные ресурсы, во многом отсутствуют. И далее опять начинается сказка про белого бычка - вот, мол, когда напишем еще некоторое количество "хороших" законов, вот когда начнем формировать собственность местного самоуправления, вот тогда и можно говорить о полномочиях и компетенции, а сейчас, дескать, и говорить не о чем. Хотя авторы этих предложений прекрасно понимают: как только проект закона получается именно хороший, то есть, направленный на поддержку муниципалитетов в той или иной сфере деятельности, так сразу никаких шансов пройти Госдуму у него и нет, поскольку губернаторы, а с ними и все те, кто поставил своей целью удушить идею местного самоуправления в зародыше, не дремлют и не пропустят этот законопроект ни под каким видом. Или выхолостят до неузнаваемости, до своей противоположности. Как то было, например, с законом "О финансовых основах местного самоуправления", лишившего в итоге муниципалитеты этих самых финансовых основ. И здесь подход может быть только один: вся собственность, находящаяся на территории муниципалитета, за вычетом, конечно, оборонки, объектов общегосударственной инфраструктуры и прочего строго государственного имущества, что не подвергается сомнению и здесь проблем по разделению в отношениях между муниципалитетами и государством не было, нет и быть не может, но все остальное единовременно, скажем, Указом Президента необходимо объявить собственностью местного самоуправления . А как иначе? Что такое, вообще говоря, собственность субъекта Федерации? Если еще есть какой-то смысл в понятиях "областная больница", "областной театр", "областной краеведческий музей" и т.д., то "областной гастроном" - это просто чушь. А в Белгороде, например, таковым является гастроном "Центральный". Автору этих строк в свое время пришлось непосредственно заниматься вопросами разделения собственности и "воевать" с тогдашним областным руководством, что называется, за каждую пядь, за каждый городской объект. Шел дележ строго по правилам: что им, областным, негоже - это городу, муниципалитету, пользуйтесь, мол, не забудьте "спасибо" сказать, а что более или менее в приглядном виде - ни в какую не отдают, выдвигая в защиту своих позиций сущие нелепости, заменяя аргументацию сплошной околесицей. Вот так на практике проходило распределение собственности между местным самоуправлением и субъектом федерации на Белгородчине. Есть все основания полагать, что в других регионах муниципалитеты сегодня в этом смысле не более богаче и относительно зажиточнее. Стало быть, никакой "законный" передел собственности здесь просто не возможен, и не хочется даже сейчас тратить время на обоснование и для младенца очевидных вещей. Конечно, отдельные ретивые критики нами предлагаемого, и на наш взгляд, единственно возможного варианта решения проблемы муниципальной собственности, сразу скажут, а скорее, завопят на все голоса: караул, грабят, разбазаривают государство и т.д., и т.п. На это можно возразить: с формальной точки зрения все ресурсы общественного сектора следует рассматривать как государственные, а их распределение между различными уровнями власти выглядит чисто организационной процедурой, которая предусматривает и весь комплекс мер контроля. Теперь о финансах. Принцип субсидиарности применительно к государ-ственному устройству в контексте обсуждаемой темы означает гармонизацию бюджетной обеспеченности территории и обеспечения прав граждан, гарантированных Конституцией РФ, которые на ней проживают. Если мы это признаем, а отрицать это - значит, отрицать и Европейскую Хартию, то есть саму идею местного самоуправления, то следом мы говорим : смысл создания и развития самоуправляющихся сообществ не в достижении свободы или других эфемерных ценностей, как полагают некоторые либералы в "пикейных жилетах" с извращенным пониманием сути либерализма, а именно в экономической целесообразности. Вот и ответ на вопрос, который в качестве основного контраргумента выдвигают противники местного самоуправления: это, мол, требует много денег, а денег в стране нет, поэтому ограничимся ТОСами, уличкомами, домкмомами, и т.д. Печальный опыт нашего недавнего тоталитарного прошлого убеждает: если дело касается конкретного управления, то даже самый добросовестный, но бесстрастный чиновник, как правило, проигрывает заинтересованному в результатах своего труда частнику. Точно также и муниципалитет: при наличии ресурсов он всегда одержит верх в соревновании с государством по налаживанию жизни на своей территории. Локальное управление имеет перед централизованным то преимущество, что способно решать вопросы местного значения в экономически более эффективных формах за счёт оптимизации использования ресурсов и применения таких параметров управления, которые в наибольшей степени отвечают интересам местного сообщества и местным условиям, а не "высосаны из пальца" какой-нибудь идеологической доктрины. И последнее. Местное самоуправление, разумеется, выгодно стране: процветающие города и веси - надёжная опора государства, неиссякаемый источник наполнения его казны. Осознание экономического значения муниципальной территории позволяет построить концепцию местного самоуправления со своей особой, отличной от микро- и макроэкономической, целью и наполнить реальным содержанием понятие "муниципальная экономика". Муниципалитет, не вмешиваясь в технологические вопросы производства, вполне способен выполнять организационную работу по наращиванию и структурированию муниципальных ресурсов, созданию рабочих мест и расширению налогооблагаемой базы. И как это не громко звучит, но могущество России прирастать может и будет только местным самоуправлением. |
